Na trhu telekomunikačních služeb v tuzemsku působí pouze tři plnohodnotní mobilní operátoři. Zda je to dostatečná konkurence, se podle partnera firmy Sokol Novák tdpA Lukáše Nezpěváka v minulosti mnohokrát přetřásalo zejména v souvislosti s mezinárodními cenovými srovnáními, v nichž Česko nevycházelo nejlépe. „Dvojí kontrola – ze strany Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže a Českého telekomunikačního úřadu – nastavuje dostatečné mechanismy k efektivní ochraně hospodářské soutěže, což v konečném důsledku jako výhodu pocítí zákazníci,“ doplňuje Martin Doleček, společník advokátní kanceláře.
Konkurenci by každopádně pomohl vstup dalšího velkého hráče na trh. Zatím k němu nedošlo, a to navzdory snaze státu. Při posledním významném předělu v roce 2020, kdy se konala aukce kmitočtů pro 5G sítě, ČTÚ nastavil podmínky tak, aby vstup nové konkurence podpořil. „To bylo samo o sobě výrazným veřejnoprávním zásahem do tržního prostředí,“ podotýká Doleček. Zároveň dodává, že často diskutované významné snižování cen telekomunikačních služeb oddalují vyšší investice, které by musel nový operátor vynaložit kvůli všem regulacím.
Telekomunikacím v Česku dominují tři velcí hráči, ale na trhu je i spousta menších poskytovatelů. Platí pro operátory nějaká specifická pravidla hospodářské soutěže?
Martin Doleček: Oblast poskytování telekomunikačních služeb podléhá jak obecné právní úpravě ochrany hospodářské soutěže, tak sektorové úpravě obsažené v zákoně o elektronických komunikacích, nad jejímž dodržováním dohlíží Český telekomunikační úřad (ČTÚ). V daném ohledu tedy poskytovatelé telekomunikačních služeb podléhají de facto dvojímu dohledu, a to dohledu vykonávanému ze strany Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) a zároveň dohledu vykonávanému právě ze strany ČTÚ. Ten má v této souvislosti specifická oprávnění a nástroje zakotvené v rámci právní úpravy obsažené v zákoně o elektronických komunikacích, a to mimo jiné ve vztahu k takzvaným podnikům s významnou tržní silou.
Regulace hospodářské soutěže je pak v této souvislosti aplikována jak prostřednictvím nástrojů specificky určených ve vztahu k podnikům s významnou tržní silou, tak prostřednictvím nepřímých nástrojů například v souvislosti s přídělem rádiových kmitočtů jakožto specifické komodity nezbytné k plnohodnotnému působení v oblasti poskytování telekomunikačních služeb.
Jak se to projevuje?
Lukáš Nezpěvák: Na trhu telekomunikačních služeb působí pouze tři plnohodnotní mobilní operátoři, a proto se ČTÚ v souvislosti s prováděním kmitočtových aukcí zpravidla snaží nastavit jejich podmínky tak, aby buď umožnil vstup nového plnohodnotného mobilního operátora, či aby alespoň stávající mobilní operátoři umožňovali vstup alternativních poskytovatelů telekomunikačních služeb prostřednictvím přístupu k velkoobchodním službám.
Jak se v praxi posuzuje, zda operátor nezneužívá své dominantní postavení?
LN: Zneužití dominantního postavení spadá do oblasti obecné ochrany hospodářské soutěže, kterou vykonává ÚOHS. Ten tuto otázku zpravidla posuzuje vždy ad hoc. Nejprve musí vymezit relevantní trh a následně zkoumá, zda má dotčený podnik na tomto trhu dominantní postavení, což se posuzuje zejména podle výše tržního podílu, přístupu k infrastruktuře a překážek vstupu na trh.
Následně hodnotí, zda konkrétní jednání operátora představuje zneužití dominance – například formou cenové predace, stlačování marží (margin squeeze), diskriminačního chování, odmítnutí přístupu k nezbytné infrastruktuře nebo vázaných obchodů. Klíčovým hlediskem je, zda má takové jednání negativní dopad na hospodářskou soutěž, tedy zda brání efektivní konkurenci nebo poškozuje spotřebitele. ÚOHS v rámci takového postupu vychází z ustálené české i evropské rozhodovací praxe, jak ukazují například případy Telefónica nebo posuzování přístupu virtuálních operátorů k mobilním sítím.
Kdy může regulační orgán do trhu s telekomunikačními službami zasáhnout?
MD: Zásah do trhu s telekomunikačnímu službami může být v podstatě dvojího druhu. První souvisí s předchozí otázkou zneužívání dominantního postavení a obecnou ochranu hospodářské soutěže vykonávanou ze strany ÚOHS. Ten s výjimkou posuzování spojení soutěžitelů zpravidla zasahuje až v reakci na narušení, či hrozbu narušení hospodářské soutěže v důsledku uzavření zakázané dohody či zneužití dominantního postavení a zasahuje tak do hospodářské soutěže formou uložení sankce za konkrétní jednání, jímž byla hospodářská soutěž narušena, či ohrožena.
Druhou formou zásahu je sektorová regulace vykonávaná Českým telekomunikačním úřadem, která má naopak spíše preventivní charakter vycházející mimo jiné z povinnosti ČTÚ provádět pravidelné analýzy trhu a na základě nich aplikovat nástroje zakotvené v zákoně o elektronických komunikacích.
O jaké nástroje jde?
MD: Typickým příkladem je situace, kdy ČTÚ na základě jím provedené analýzy zjistí, že na trhu nedochází k účinné hospodářské soutěži, například kvůli existenci podniku s významnou tržní silou. Zásah přichází v úvahu zejména tehdy, pokud trh není schopen zajistit soutěžní prostředí sám o sobě a hrozí, že by mohlo dojít k narušení hospodářské soutěže či poškození koncových uživatelů. V takovém případě může ČTÚ uložit takzvané ex ante regulační opatření, jako je povinnost poskytovat přístup k síti, regulace cen, transparentnost či nediskriminace. Podmínkou zásahu je vždy předchozí tržní analýza a zjištění, že nápravná opatření podle obecných soutěžních pravidel by nebyla dostatečná k ochraně soutěže a spotřebitelů.
Další formou zásahu do trhu s telekomunikačními službami jsou pak již zmíněné aukce přídělů rádiových kmitočtů, prostřednictvím jejichž podmínek může ČTÚ regulovat, kdo se o takovéto příděly může ucházet a jakým způsobem, respektive za jakých podmínek, může tyto příděly následně využívat.
Jak často se to v Česku stává?
LN: ČTÚ má ze zákona povinnost provádět periodické analýzy trhu telekomunikačních služeb, proto k uplatňování regulatorních nástrojů předvídaných zákonem o elektronických komunikacích dochází na pravidelné bázi. Stejně tak zásahy, či přinejmenším šetření ÚOHS na trhu poskytování telekomunikačních služeb nejsou ničím výjimečným.
Jakýkoliv trh vždy směřuje ke konsolidacím, kdy se aktéři spojují, protože jak praví ekonomická teorie, z pohledu firmy je nejzajímavější tržní strukturou monopol. Jak intenzivní je slučování firem na tuzemském trhu v posledních letech?
LN: Jak již bylo řečeno, v České republice působí tři plnohodnotní mobilní operátoři, tedy společnosti O2, T-Mobile a Vodafone, stabilně ovládající většinu trhu. Dochází-li tedy v oblasti poskytování telekomunikačních služeb ke spojování soutěžitelů, pak se tak děje zpravidla prostřednictvím akvizic menších hráčů, či alternativních poskytovatelů telekomunikačních služeb, nebo prostřednictvím různých forem spolupráce mezi soutěžiteli s cílem dosažení úspor z rozsahu například v souvislosti s investicemi do moderních technologií.
Lze uvést nějaké zajímavé příklady?
MD: Mezi klíčové události z posledních let patří akvizice společnosti UPC Česká republika skupinou Vodafone v roce 2019, která Vodafonu umožnila rozšířit své působení v oblasti pevných sítí a nabídnout konvergované služby. V loňském roce pak Evropská komise schválila akvizici telekomunikačních aktiv skupiny PPF v Bulharsku, Maďarsku, Srbsku a Slovensku společností ze Spojených arabských emirátů, přičemž česká část podnikání skupiny PPF zůstala mimo tuto transakci.
Jaký dopad má na konsolidaci trhu antimonopolní regulace?
LN: Klíčový, protože určuje hranice spojování a spolupráce soutěžitelů tak, aby nedošlo k narušení hospodářské soutěže. V České republice je za tuto oblast odpovědný již zmíněný ÚOHS, který zkoumá, zda plánovaná koncentrace, například spojení dvou mobilních operátorů, významně neomezí účinnou soutěž, zejména vytvořením nebo posílením dominantního postavení.
V této souvislosti je možné například zmínit, že v roce 2013 Evropská komise zakázala spojení mobilních operátorů Telefónica UK (O2) a Hutchison 3G UK právě kvůli obavám z omezení soutěže. Podobná logika by platila i v České republice, kde by konsolidace mezi společnostmi O2, T-Mobile a Vodafone čelila velmi přísnému posouzení. V této souvislosti je možné zmínit dohodu o sdílení sítí mezi společnostmi O2 a T-Mobile, která byla předmětem šetření ze strany Evropské komise.
V některých případech se pak spojování menších soutěžitelů, například v oblasti pevných sítí, povoluje, protože zvyšuje investiční kapacitu a zlepšuje služby bez vážného dopadu na soutěž.
Můžete ze své praxe přiblížit posuzování dopadů fúzí a akvizic na konkurenci na trhu?
MD: Je to komplexní a často velmi technická činnost, která se neomezuje jen na formální výpočty tržních podílů. Klíčovým výchozím bodem je vymezení relevantního trhu, a to jak z hlediska produktového, tak geografického. Následně se posuzuje, zda koncentrace povede ke vytvoření nebo posílení dominantního postavení, případně zda by významně omezila účinnou soutěž, a to i v případě společného dominantního postavení více subjektů, tedy takzvané kolektivní dominance.
V praxi se často sledují ukazatele jako HHI (Herfindahl-Hirschman Index) pro kvantifikaci míry koncentrace, ale také takzvané soutěžní tlaky – například zda na trhu existují dostatečně silní konkurenti, kteří mohou nově vzniklý subjekt korigovat, nebo zda existují překážky vstupu pro nové hráče. Důležitá je i dynamika trhu, kdy na stabilních trzích s vysokými bariérami vstupu je prostor pro zásah regulátora výrazně větší než v rychle se vyvíjejících segmentech.
Naše zkušenost ukazuje, že u větších transakcí je běžné, že ÚOHS konzultuje transakci se zúčastněnými stranami trhu, například konkurenty, obchodními partnery nebo zákazníky. Často také ukládá strukturální nebo behaviorální podmínky, které musí být splněny pro schválení spojení, typicky prodej části aktiv, otevření infrastruktury, nebo závazky týkající se ceny a kvality služeb.
V minulosti budilo po celé Evropě hodně vášní budování 5G sítí a vylučování některých poskytovatelů hardwaru z této strategické investice. Jak je tomu v tuzemsku s regulací nových technologií a nakolik ovlivnila zavádění 5G veřejnoprávní pravidla?
MD: V České republice bylo zavádění 5G sítí skutečně ovlivněno nejen technologickými a investičními aspekty, ale také regulačními a bezpečnostními pravidly, která vycházela jak z evropského, tak národního rámce. Veřejnoprávní pravidla sehrála významnou roli zejména ve dvou rovinách: regulace přístupu k frekvenčnímu spektru a bezpečnostní požadavky na dodavatele technologií.
Z pohledu regulace měl klíčovou roli ČTÚ, který v roce 2020 provedl aukci kmitočtů v pásmu 700 megahertz a 3,4–3,6 gigahertz určených právě pro budování sítí 5G. Podmínky aukce byly nastaveny tak, aby podpořily vstup nového hráče a posílily konkurenci, což bylo samo o sobě výrazným veřejnoprávním zásahem do tržního prostředí.
Možná ještě výraznější dopad měly právě bezpečnostní požadavky?
LN: V reakci na evropský „5G toolbox“ a doporučení EU členské státy přistoupily k hodnocení „vysoce rizikových dodavatelů“. V českém kontextu to znamenalo, že Národní úřad pro kybernetickou a informační bezpečnost (NÚKIB) označil v roce 2018, ještě v souvislosti s 4G/5G infrastrukturou, technologii Huawei a ZTE za rizikovou. Přestože nejde o zákaz v právním slova smyslu, stát tím vyslal silný signál jak veřejným institucím, tak operátorům, aby při výběru dodavatelů zohlednili i bezpečnostní hlediska.
V důsledku toho někteří operátoři změnili plánované dodavatele, což mělo vliv na náklady, časový harmonogram i strategické směřování 5G investic. Zároveň tím stát nepřímo ovlivnil podobu tržního prostředí a otevřel prostor pro evropské nebo severoamerické dodavatele technologií, jako jsou Ericsson nebo Nokia.
V září loňského roku pak došlo ze strany NÚKIB k vydání dalšího varování. V něm bylo jako hrozba v oblasti kybernetické bezpečnosti označeno předávání systémových a uživatelských dat do Čínské lidové republiky a pod ni spadajících oblastí a stejně tak vzdálená správa technických aktiv vykonávaná z těchto oblastí, což se bezprostředně promítlo do požadavků zadavatelů veřejných zakázek v oblasti elektronických komunikací, na které aktuálně musí reagovat nejen operátoři, ale všichni poskytovatelé dodávek a služeb v této oblasti.
Co musí z pohledu regulace technologií splnit nový hráč na trhu?
MD: Celou řadu požadavků, které se liší podle toho, zda se jedná o poskytování služeb, výstavbu infrastruktury, nebo využívání rádiového spektra. Obecně lze říci, že právní rámec v této oblasti silně ovlivňují evropské směrnice, ale konkrétní aplikace je v gesci národních orgánů, zejména ČTÚ a NÚKIB.
Dalším velkým tématem je dnes moderování obsahu, který se šíří prostřednictvím internetu. Co mohou v tomto směru dělat telekomunikační operátoři a co dělat musí?
MD: Telekomunikační operátoři v Česku mají v oblasti moderování obsahu na internetu specifickou roli, která je vymezena zejména právními předpisy o elektronických komunikacích, ochraně osobních údajů, ale také zákony zaměřenými na boj proti nezákonnému obsahu. Mobilní operátoři mohou implementovat technologie pro filtrování nebo blokování přístupu k určitým webovým stránkám nebo službám, pokud jim k tomu existuje právní podklad, například na základě soudního rozhodnutí nebo výzvy státních orgánů.
Operátoři, kteří jsou podle zákona o některých službách informační společnosti implementující evropskou směrnici o elektronickém obchodu poskytovateli služby informační společnosti, jsou povinni v přiměřeném rozsahu přijmout opatření k omezení šíření protiprávního obsahu, pokud o tom byli informováni příslušným orgánem nebo soudem. Na druhé straně přestože mají možnost blokovat obsah, musí respektovat princip neutrality internetu, což znamená, že nesmějí diskriminovat provoz podle obsahu, původu nebo cíle, pokud k tomu nemají zákonný důvod. Konečně musí mobilní operátoři také při moderování a zpracování dat respektovat pravidla GDPR a dalších právních norem na ochranu soukromí uživatelů.
Jak se staví české právo k otázce odpojování uživatelů od internetu kvůli porušení zákona?
LN: Jak vyplývá z předcházející otázky, národní regulace v České republice je postavena na moderování, respektive blokování, konkrétního obsahu, který odporuje obecně závazným právním předpisům, a to jak v režimu již zmíněného zákona o některých službách informační společnosti, tak například v režimu zákona o hazardních hrách. Na jeho základě mají poskytovatelé přístupu k internetu povinnost zamezit přístupu k internetové stránce uvedené na seznamu nepovolených internetových her, který vede Ministerstvo financí ČR.
V minulosti byla diskutována regulace umožňující odpojování uživatelů do internetu například v souvislosti se sdílením konkrétního nelegálního obsahu, nicméně ta do českého právního řádu zavedena nebyla. Ve specifických situacích pak může docházet k blokování, respektive odpojení, konkrétních zařízení připojených do sítě elektronických komunikacích, a to například v situaci, kdy tato zařízení nesplňují podmínky pro jejich provoz, nebo v souvislosti s prováděním úkonů v rámci trestního řízení.
Když vezmeme tuzemská pravidla pro velmi dynamický telekomunikační sektor jako celek, co považujete na největší přednost, co naopak za největší slabinu?
LN: Domnívám se, že česká právní úprava, která klade velký důraz na bezpečnost telekomunikačních sítí, stanovuje jasně definované mantinely, v jakých je možné se pohybovat. Mobilní operátoři tak mohou plánovat dlouhodobé investice v předvídatelném prostředí.
MD: Taktéž ona dvojí kontrola, jak ze strany ÚOHS, tak ze strany ČTÚ, nastavuje dostatečné mechanismy k efektivní ochraně hospodářské soutěže na českém trhu, což v konečném důsledku jako výhodu pocítí právě zákazníci a koncoví uživatelé. Za slabinu současné legislativy, respektive ochranných mechanismů na trhu elektronických komunikací, lze optikou spotřebitelů považovat například nezbytné vyšší vstupní náklady, které musí potenciální nový operátor vynaložit, aby dostál všem regulatorním opatřením. Ono často diskutované významné snižování cen služeb mobilních operátorů je právě touto vyšší vstupní investicí oddalováno.
Martin Doleček
Je společníkem advokátní kanceláře Sokol, Novák, Trojan, Doleček a partneři. Vystudoval Právnickou fakultu Univerzity Karlovy. Dlouhodobě se zaměřuje na komplexní právní poradenství pro podnikatelské subjekty, zejména v oblasti korporátní agendy a transakcí, a na zastupování klientů ve sporech. Působí jako rozhodce u Rozhodčího soudu při Hospodářské komoře ČR a Agrární komoře ČR.
Advokátem je od roku 2005 a po celou svou advokátní praxi se zaměřuje také na telekomunikační právo. Zároveň je předsedou odvolací komise a členem legislativní komise Českého volejbalového svazu, díky čemuž propojuje zkušenosti ze sporné i sportovní regulace s praxí. Je spoluautorem řady odborných publikací v oblasti korporátního práva, rozhodčího řízení a dalších právních témat v České republice i v zahraničí.
Lukáš Nezpěvák
Je partnerem advokátní kanceláře Sokol, Novák, Trojan, Doleček a partneři. Advokacii se věnuje od roku 2015. Vystudoval Právnickou fakultu Západočeské univerzity v Plzni. Ve své odborné praxi propojuje hlubokou znalost regulovaných odvětví s orientací v právu veřejného sektoru a sporné agendě.
Působí jako člen rozkladové komise Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže pro oblast dohledu nad zadáváním veřejných zakázek a zároveň je členem disciplinární komise Českého veslařského svazu. Klientům poskytuje poradenství zejména v oblastech telekomunikací a médií, veřejných zakázek, dotací a veřejné podpory a hospodářské soutěže.
•
